年以来，中国小城镇发展迅速，尤其是在八十年代乡镇企业快速发展中，“小城镇”发展战略被视作中国城市化可能的发展路径之一，当时包括费孝通在内的不少学者积极呼吁加强小城镇建设。这就带来了如何处理小城镇在行政建置中的位置问题。在八九十年代相当长的一段时间内，中国在小城镇发展过程中一直采用的是“撤乡建镇”的政策，即将少数经济较发达的乡升格为镇，以此来解决乡镇发展不均衡导致的地位等差关系[1]。

但随着镇级发展之间的差异日益凸显，特别是东部有些市镇经济规模很大，但受困于镇级建置，经济权限弱小，行政编制有限，项目的审批权限不够、对外协作资格不足、对上申请级别不够等问题，经济发展遇到很大障碍。不少省份只能通过“强镇扩权”的方式来适当增加部分超级市镇的经济管理权限，但始终存在名不正言不顺的问题。不通过整个行政区划体系的制度问题，困扰这些经济强镇的体制弊端始终无法消除。学术界尝试从多个角度破解这一难题，由此将目光投向了在国外包括我国台湾地区已在实行的“县辖市”体制。

年，著名行政区划研究专家刘君德在该年《决策》第4期上发表《县下辖市：尝试一种新的政区制度》的文章，呼吁改进现有乡镇体系，创设“县辖市”。刘君德在文中积极探讨了现有我国市制、镇制存在的种种弊端，主要表现在单一的“镇”政区体制已不适应形势发展。该文指出截至年，中国大陆有个乡镇，其中镇个，占乡镇总数的52.8%。他们均属于同一级最基层行政区，但实际上随着经济发展的不均衡，乡镇之间的规模、实力发生分化，尤其是东部地区的乡镇差异显著，若干中心镇人口规模超过10万，显然，现有的乡镇政区管理体制已不适应，权力小、责任大、能力弱这些通病严重影响这些中心乡镇的施政能力。为此，刘君德提出“县下辖市”的设想，即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。县辖市不是乡镇政区的替代品，而只是发展和完善。

随后，学术界关于县下辖市的讨论迅速开展，发表了一系列的论文，如顾朝林、浦善新合写的《论县下设市及其模式》总结了县下设市模式的优点：保持县级政区相对稳定；有利于实行市县分等、分类管理；减少同级行政区分割；有利于实现地方政府目标等等，也提出了县下设市可能出现的问题，包括导致辖区内贫富悬殊、两极分化等现象，由县下设市导致的行政分割还可能出现效率、公正等方面的问题等等[2]。

刘君德的学生贺曲夫继续深入