导语

作者漳州市城市规划设计有限公司蔡卓，厦门大学嘉庚学院建筑学院讲师丁美辰在《规划师》年第2期撰文，福建省漳州市自年开展生态保护红线评估调整工作以来，出现了红线生态价值效率降低、红线图斑格局两极分化、红线管控规则不明确等问题。文章以福建省漳州市陆域生态保护红线为研究对象，运用景观格局分析法、NPP定量分析法等方法，从生态格局完整性、生态系统功能性和生态空间管控性角度对各县(市、区)生态保护红线评估调整中间成果进行分析总结，并在管控规则、空间优化和实施监督三个方面对后续的生态保护红线管控实施工作提出建议。

[关键词]生态保护红线；评估调整；完整性；功能性；管控性

[文章编号]-()02--06

[中图分类号]TU

[文献标识码]B

[引文格式]蔡卓，丁美辰．基于多角度的陆域生态保护红线评估调整研究——以福建省漳州市为例[J]．规划师，(2)：28-33．

0研究缘起

保护自然生态环境、保障城市经济发展和提升市民健康生活质量，已经成为全社会共识。城市生态保护红线的制定，作为我国的一项重要制度创新和重大决策部署被提升到国家战略层面。高吉喜教授首先在学界倡导划定生态保护红线，年国务院首次以规范性文件的形式提出生态保护红线概念，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态保护红线提升为国家战略，年中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，再次强调划定并严守生态保护红线，这标志着生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。年印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了生态保护红线等空间管控边界作为国土空间规划体系的重要内容。继“18亿亩耕地红线”之后，生态保护红线成为国家层面又一条“生命线”，同时是守住国土生态安全底线的重要红线。

漳州市陆域生态保护红线划定工作于年启动，年后根据《生态保护红线划定指南》和福建省政府的要求进行了多轮修改并于年5月形成了初步方案。国家机构改革后，生态保护红线的管理职能将从生态环境部转到自然资源部。年7月根据福建省自然资源厅的统一部署，漳州市自然资源局组织各县(市、区)开展所辖区内生态保护红线评估调整工作，重点核实应划尽划、矛盾冲突协调和边界合理性等情况。由于相关技术标准和管控规则尚未明确，评估调整工作时常陷入多种矛盾冲突、多元利益主体的反复拉锯，以及出现对生态保护红线系统的完整性、功能性和管控性考虑不足等问题。针对红线评估调整工作中曾出现的红线生态价值效率降低、红线图斑格局两极分化、红线管控规则不明确等情况，本文以年1月份漳州市陆域生态保护红线评估中间成果作为研究对象，从生态格局完整性、生态系统功能性和生态空间管控性角度，分析漳州市陆域生态红线划定前后变化情况，以期对其他城市后续的红线动态监督实施及评估优化工作提出建议。

1研究区概况

1.1区域概况

漳州市位于台湾海峡西岸，地处福建省东南部，西靠龙岩市，南临汕头市，北接泉州市，东连厦门市，与我国台湾地区隔海相望。截至年末，漳州市常住人口万人，辖有包括芗城区、龙文区、龙海市、漳浦县、云霄县、东山县、诏安县、南靖县、平和县、长泰县和华安县在内的二区一市八县。

漳州市生态本底条件良好，是厦漳泉都市区中重要的生态屏障和水源涵养地。年漳州市林地保有量为.92km2，森林覆盖率为64.78%，位居全省沿海地级市第二，下辖的11个县(市、区)中有9个为国家生态县。近年来，漳州市经济社会保持平稳快速发展，年GDP位居全省第四，～年GDP增速全省第一，从三次产业结构和城镇化率来看其正处于工业化中期向后期加速发展阶段。然而，因矿山、茶园、果园等矿产及农业生产活动影响，城市面临着水土流失、流域水环境恶化等问题。近年来九龙江流域断面水质达标率为91.30%，东溪水系流域断面水质达标率为66.67%。尤其是以中心城区为代表的沿江、沿海城镇密集区，其植被覆盖度呈逐年退化趋势，高效、稳定的生态安全格局尚未构建完成。全市水土流失率高于全省水平4.2个百分点。因此，生态保护红线对于维护漳州市生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用，必须实行严格保护。

1.2原生态保护红线及评估调整工作情况

漳州市原生态保护红线主要分为陆域生态保护红线和海洋生态保护红线两大类。其中陆域生态保护红线：面积为.17km2，占漳州市陆域国土面积的23.02%，红线类型为防风固沙、水土保持、水源涵养及生物多样性维护4类(表1)。

表1漳州市各县(市、区)生态保护红线评估中间成果情况

年7月漳州市自然资源局组织各县(市、区)收集、汇总本辖区生态保护红线矛盾冲突及实际诉求，汇交矢量数据十余轮，以确保红线调整面积平衡、矢量数据格式合规。根据漳州市各县(市、区)提交的审核数据统计，包括现状建设用地、现状村庄用地等十八项，与原生态保护红线矛盾冲突的面积共计.42km2。其中，面积超过10km2的有与各类重点建设项目和赶超项目冲突(78.66km2)、与城规适建区冲突(20.32km2)、与其他冲突(18.22km2)、与人工商品林冲突(16.59km2)、与规划矿区冲突(12.44km2)等五项。

2构建生态保护红线评估指标体系

2.1数据来源及处理

本次研究分为生态格局完整性评估、生态系统功能性评估和生态空间管控性评估三个维度。国土空间规划体系改革以来，地方自然资源部门管理和现状数据较为完善，而科研性数据的积累相对匮乏。因此，红线和现状土地利用数据采用地方管理数据，净初级生产力、土壤和气象等数据采用相关学术数据集。

2.2评价指标体系设置

(1)生态格局完整性评估指标。

在评估调整工作中发现各县(市、区)人口活动及农业生产活动较为密集，严格意义上不受人为活动干扰的生态空间分布较为破碎分散。考虑到大面积斑块的物种丰富度贡献较大，同时兼顾信息反馈的简捷高效，生态格局完整性指标借鉴景观格局分析的类型水平指标，分为斑块数量(NP)、最大斑块指数(LPI)、平均斑块面积(MPS)三个指标。

(2)生态系统功能性评估指标。

生态系统功能性评估采用《生态保护红线划定指南》推荐的净初级生产力(NPP)定量指标评估法，分为生物多样性评价(Sbio)、水源涵养评价(WR)、水土保持评价(Spro)三个指标。定量指标法以NPP数据为主，参数较少，操作较为简单，但其适用范围具有地域性。

(3)生态空间管控性评估指标。

评估调整工作中发现部分县(市、区)原生态红线内园地等农业空间纳入较多，自然保护地等核心生态空间纳入较少等问题。从生态保护红线的实施管控角度出发，生态空间管控性评估指标分为自然生态空间保有率(SR)、自然保护地保有率(COR)、生态经济势位熵(EE)三个指标(表2)。

表2评价指标体系的基础数据名称及内容说明

资料来源：《漳州市国土空间总体规划(—)》专题八：漳州市生态空间保护与生态修复专题研究。

2.3数据及评价指标处理方法

由于漳州市海岸线修测工作正在进行中，缺乏准确的陆海分界线，原生态红线陆海重叠约30km2。本研究基于地类变更各县(市、区)行政边界为研究区域，九龙江口和漳江口等地存在少量面积海洋红线视为陆域红线分析处理的情况。

生态格局完整性评估采用Fragstats相关景观格局指数(NP、LPI、MPS)对漳州市11个县(市、区)进行计算，栅格计算分辨率为m。

生态系统功能评价从比例和熵值两个角度出发，比例角度为比较评估前后生态红线内相应评价栅格值与本县(市、区)栅格总值的比例；为保证评估前后量纲统一，本研究首先基于前文求取的生态红线相应功能性评价比例，然后将该比值除以各县(市、区)生态红线占陆域国土空间的比例，进而求得相应熵值，以便比较生态空间的效率(图1)。

图1生态系统功能性评价因子图

3结果与分析

3.1生态格局完整性分析

从评估前的格局来看，除芗城区和龙文区由于红线面积较小，LPI指数相对较高外，其他县(市、区)LPI指数约在0.09～0.48，MPS指数约在0.13～1.08。其中诏安县、云霄县红线格局完整度最高，这主要是由于大乌山区域长期作为旅游地和自然保护地，人为活动干扰较少，空间格局相对大片和完整。漳浦县、平和县和南靖县等红线格局完整度相对中等。长泰县、东山县和龙海市的红线格局完整度最低，这主要与其临近厦漳泉都市区长期以来城镇建设、农业生产等活动强度大有关。

从评估前后变化来看，11个县(市、区)斑块数量变化平稳，部分县(市、区)呈现大斑块越来越大、小斑块越来越破碎的现象。从斑块破碎率来看，芗城、龙文、长泰、南靖、平和等地的LPI和MPS指标呈上升趋势，显示其整体破碎化程度有所改善。漳州市自然保护地评估调整于年3月开始启动，自然保护地纳入生态保护红线后对于LPI和MPS指标的提高贡献明显。龙海、东山等地的LPI和MPS指标指标呈下降趋势，其由于陆域自然保护地较少、交通基础设施等因素调出切割导致整体破碎化程度有所上升。建议今后通过划定一般生态空间等方式提高其生态空间格局完整度(表3)。

表3生态格局完整性评估

3.2生态系统功能性分析

从表4的评估比例变化来看，评估调整工作依据面积不减少、比例不降低的原则，除东山县的红线面积由于陆海分界有减少外，调整后各县(市、区)增加了一定面积的生态公益林与水源保护区，导致红线面积小幅度增加。调整后县(市、区)的生态系统功能性评估比例指标均有提高，其中龙文区、龙海市、长泰县、平和县提升明显。

表4生态系统功能性评估比例(单位：%)

从表5来看，在生物多样性评价方面，调整前芗城区等七个县(市、区)的熵值大于1，显示其红线在维护生物多样性方面效益较好；平和、华安、云霄、长泰四县熵值小于1，是由于现行生态红线划定指南偏重高程、坡度、气象和植被等数据，对特定功能指向的河流、湿地生态系统及平原农业生态系统的数据考虑较少，且平和等四县为九龙江西溪、北溪、漳江和龙津溪等流域上游，境内丘陵山脉纵横。建议今后可考虑将郊野公园、山体与河谷平地交界带及河流两侧m范围内的自然岸线湿地划入一般生态空间，以强化生物多样性的整体保护。

表5生态系统功能性评估比熵

在水源涵养评价方面，调整前芗城区、漳浦县等九个县(市、区)熵值大于1，显示其红线在维护水源涵养方面效益较好；而龙文区、云霄县熵值小于1，由于龙文、云霄两地生态红线主要集中在云洞岩、乌山、一级水源保护区等特定功能区域，而在马洋溪和漳江上游红线保有量相对较少。建议今后可考虑将郭坑口社、火田等地河道上游10km两侧一重山范围进行地方性立法管控，以控制农业、林业生产经营强度，加强水源涵养性保护。

在水土保持评价方面，调整前十一个县(市、区)熵值均大于1，水土保持功能主要与气候、土壤、地形和植被有关。值得注意的是，漳州地区是福建省的农业大市，宜耕地面积仅次于南平市，农林牧渔业产值仅次于福州市。长期以来的开山种柚、茶园扩张、工程建设和矿产开发活动导致漳州市局部地区水土流失严重。建议今后可加强农、林、牧、水利等综合措施，通过封山育林、植树种草、等高耕作和带状种植等方式，减少地表径流，增加地面覆盖，防止土壤侵蚀，保护水土环境。

从调整前后的变化来看，除龙文、南靖以外的其他九个县(市、区)熵值呈现下降趋势，其中龙海等七个县(市、区)的降幅明显。生态红线调入面积总量的扩张促使各县(市、区)生态红线功能性评估指标的有所改善。但整体而言，能值提升幅度不及空间面积扩张幅度，评估前后空间效率有所降低。

3.3生态空间管控性分析

在自然生态空间保有率(SR)方面，从表6上看评估后以小幅上升为主。从数值来看，芗城、龙文等七个县(市、区)比例约在90%以上，表明与人类生活、农业活动冲突可能性较小。龙海市的比例最低，因其生态红线内还存在约25%的经济作物生产园地。从前后变化趋势来看，除南靖县小幅下降以外，整体呈上升趋势，表明评估工作优化了自然生态空间保有率。龙海市GDP位居漳州市第一，国土面积占漳州市第三，社会经济活动强度较高。建议其红线管控规则对现有的农业生产活动予以放宽，避免造成社会矛盾。

表6生态空间管控性评估

在自然保护地保有率(COR)方面，由于评估调整前部门数据来源不一，原生态保护红线纳入的自然保护地约占漳州市自然保护地总量的70%左右。年3月以后，漳州市自然保护地评估调整工作正式启动后续待其成果完善后应全部纳入生态保护红线。

在生态经济势位熵(EE)方面，评估后以小幅上升为主。从横向特征来看，芗城、龙海、漳浦等经济强的县(市、区)熵值处于最高一档，显示其社会经济活动强度与生态空间保有量匹配效率较高。华安、龙文县地区熵值处于最低一档，其中龙文区主要是由于红线比例较低，仅有9.62%；华安县常住人口较少、GDP较低，根据年数据其分别占漳州市的3.25%和3.71%。

4结语

本文从生态格局完整性、生态系统功能性和生态空间管控性三个角度对漳州市生态保护红线评估调整中间成果进行分析总结。从结果来看，部分县(市、区)评估工作中出现了诸如生态格局完整性两极分化；生态系统功能总值上升、熵值下降，主要依赖空间规模扩大；生态空间管控方面自然保护地比例有所提高，但部分县(市、区)内仍有相当比例农业生产活动等现象。漳州市生态、农业、城乡建设空间比例为57∶35∶8，在实际评估工作中，生态保护红线占陆域面积10%左右的县(市、区)矛盾冲突较少，而超过20%的县(市、区)矛盾冲突概率大幅上升。从工作过程来看，生态保护红线评估调整涉及的最困难的矛盾冲突是与耕地、基本农田的冲突，部分县(市、区)补无可补，压力较大；涉及的最繁复的矛盾冲突是与重大项目和基础设施的冲突，上下反复拉锯。为优化后续生态保护红线管控实施工作，本文提出以下建议：

(1)在管控规则方面：建议对于区域性的基础设施及民生工程设立项目准入清单机制，以点状、线状要素形式在县级及以上国土空间总规中落实；对于确需独立占地审批的面状要素(架空桥梁、埋地管道等)，建议借鉴地下空间的模式，在不影响地表生态功能的前提下实施立体空间审批管理；由于历史原因生态红线内部分现状农业、养殖、渔业及林权活动缺乏矢量数据和权属证件，例如漳州市只有20%的沿海养殖农户有办理合规手续，因此建议允许现状保留，通过到期收回或限制其生产活动强度等方式逐步降低其对生态保护红线的影响。

(2)在空间优化方面：水源保护区及自然保护地等核心生态空间应以斑块完整性优先，如地方财力有限难以赎买退出，可允许保留耕地、人工商品林等图斑在红线内并通过地方性立法强化管控。红线外围考虑划定相应比例的一般生态空间并进行地方立法保护，例如将郊野公园、河流两侧m范围内自然岸线湿地、河道上游10km两侧一重山范围纳入一般生态空间，构建“山体屏障—水系廊道—海陆岸线带—海洋功能区”的系统性保护框架，提高生态空间格局完整度。

(3)在实施监督方面：加强生态空间保护是上下一致认同的观点，但生态红线偏向于中央层面的权利、地方层面的义务，因此评估调整工作中各地之间博弈激烈。建议一是完善生态保护红线的绩效考核、实施管控等机制，加强上下权责协调及设计补偿激励制度；二是将生态保护红线评估纳入国土空间体检评估工作中，例如纳入指标体系中，围绕水土保持、防风固沙、水源涵养和海洋生态保护等功能指向，增加25度以上区域林地覆盖率、防风固沙红线区内植被覆盖度、生物丰度指数、水源保护区及流域上游10km范围生态公益林覆盖率和河口湿地遥感生态指数等监测指标。红线动态监测情况应能反馈影响各地国土空间年度开发建设指标分配，以提高各县(市、区)红线监管的积极性和力度。

总之，对于漳州市以及福建省大部分地市而言，其生态空间及红线面临的不全是空间规模问题，更多的是空间质量问题，特别是水源流域农药面源污染及水土流失等问题。由于跨部门、跨专业和跨层级导致基础数据及技术支撑匮乏，本文对大气、水质、土壤、特色动植物群落分布、防风固沙等方面的分析评价不足，希望未来能打通自然资源、林业、海洋渔业等部门的数据堵点，进一步完善评估体系框架，优化红线布局和生态功能效益。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》年2期

《基于多角度的陆域生态保护红线评估调整研究——以福建省漳州市为例》

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